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Sentenza del TAR dell'Emilia del 15 marzo 2004, n. 368

Sentenza del TAR dell’Emilia Romagna

368 / 2004

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE

PER L’EMILIA – ROMAGNA

BOLOGNA

SEZIONE I

Registro Sentenze: 368/04

Registro Generale: 1207/2002

nelle persone dei Signori:

BARTOLOMEO PERRICONE Presidente

ALBERTO PASI Cons., relatore

CARLO TESTORI Cons.

ha pronunciato la seguente

SENTENZA

Nell’Udienza Pubblica del 04 Dicembre 2003

Visto il ricorso 1207/2002 proposto da

……       omissis         …..

Rappresentato e difeso da: BELLI avv. Beatrice

Con domicilio eletto in Bologna Strada Maggiore 47 presso BELLI avv. Beatrice

Contro

Ministero dell’Economia e delle Finanze rappresentato e difeso da: Avvocatura dello Stato con domicilio eletto in Bologna Via Reni 4 presso la sua sede

Ministero del Lavoro, della Salute e delle Politiche Sociali rappresentato e difeso da: Avvocatura dello Stato con domicilio eletto in Bologna Via Reni 4 presso la sua sede

I.N.P.D.A.P. di Roma rappresentato e difeso da: FOSCHINI avv. Paolo con domicilio eletto in Bologna Via San Vitale 40/3 presso la sua sede

AGENZIA DEL TERRITORIO rappresentato e difeso da: Avvocatura dello Stato con domicilio eletto in Bologna Via Reni 4 presso la sua sede

E nei confronti di S.C.I.P. – Soc. per la Cartolarizzazione Immobili Pubblici Srl

Per l’annullamento

Visti gli atti e i documenti depositati con il ricorso;

Visto l’atto di costituzione in giudizio di:

AGENZIA DEL TERRITORIO

I.N.P.D.A.P. DI ROMA

MINISTERO DEL LAVORO, DELLA SALUTE E DELLE POLITICHE SOCIALI

MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE

Visti gli atti tutti della causa;

Designato relatore il Cons. Alberto Pasi;

Uditi, altresì, alla pubblica udienza del 4.12.2003 gli avv.ti B. Belli, A. Cocchieri e P. Foschini;

Ritenuto e considerato in fatto e in diritto quanto segue;

FATTO E DIRITTO

Il “thema decidendum” introdotto con l’odierno ricorso verte, anzitutto, sulla classificazione degli immobili occupati dai ricorrenti ed appartenenti all’INPDAP, ai fini della corretta individuazione del loro prezzo di cessione secondo la procedura di dismissione oggi regolata dal D.L. 351/2001, con l’intervento di società di cartolarizzazione degli immobili pubblici appositamente costituite (SCIP).

Ai conduttori che vantino i requisiti prescritti, il D.L. 351/2001, convertito in Legge 410/2001, attribuisce infatti un’opzione di acquisto ad un prezzo scontato del 30% rispetto al valore di mercato, stimato dalla competente Agenzia del Territorio (ex U.T.E.), tranne che si tratti di immobili cosiddetti “di pregio”. I conduttori di questi ultimi sono esclusi dallo sconto del 30%, e vantano soltanto un’opzione d’acquisto al valore di mercato stimato.

Tradizionalmente, la normativa di settore (D.L. 662/96 e ora D.L. 351/2001) individua i criteri di determinazione del pregio immobiliare, in alcuni casi direttamente, in altri rimettendone la integrazione ad apposite determinazioni ministeriali e proposte dell’”Osservatorio sul patrimonio immobiliare degli Enti Previdenziali”.

Ad esempio, ai sensi dell’art. 15, comma 2°, del D.Lgs. n. 104/96, conv. in legge n. 662/96, il Ministero del Lavoro e della Previdenza Sociale, con circolare 30.4.97, definiva come immobili di pregio quelli vincolati ex lege n. 1089/39 o ex lege 1497/39, quelli costituiti per oltre due terzi da abitazioni di lusso, quelli con valori unitari superiori alla media del Comune in cui sono ubicati, quelli situati nel centro storico. Con successiva circolare 27.1.2000 il Ministero ha determinato i valori medi per Comune e la soglia massima di supero (70%).

Il vigente D.Lgs. n. 351/2001, conv. in legge n. 410/2001, ha rimesso la individuazione degli immobili di pregio ai DD.MM. di trasferimento alle Società di cartolarizzazione, salvo che per quelli situati nei centri storici urbani, che sono direttamente classificati come di pregio, con le sole eccezioni eventualmente previste nei citati DD.MM., sempre su proposta dell’Osservatorio (art. 13 citato D.Lgs. 351/2001).

In attuazione di quanto sopra, il D.M. 31.7.02 del Ministro per l’Economia e la Finanza ha recepito i criteri di individuazione degli immobili di pregio stabiliti dall’Osservatorio con deliberazioni 3 ottobre 2001, 27 febbraio, 17 aprile e 24 luglio 2002, e cioè:

immobili vincolati ex L. 1089/39 o L. 1497/39;

immobili costituiti per oltre due terzi da abitazioni di lusso;

immobili ubicati in zone con valore unitario medio di mercato superiore del 70% al valore medio del Comune, nonché immobili con valore a metro quadro superiore a una soglia prestabilita in euro 3750 (tremilasettecentocinquanta);

immobili ubicati entro il perimetro del centro storico secondo P.R.G., cioè nelle zone omogenee A, con esclusione di quelle soggette a piani di recupero;

sono comunque esclusi gli immobili degradati, il cui valore di riproduzione a nuovo (valore di mercato incrementato dei costi) sia inferiore alla soglia minima di euro 1431 (millequattrocentotrentuno).

Gli odierni ricorrenti sono conduttori di immobili ubicati entro il perimetro del centro storico definito dal P.R.G., e per tale motivo classificati di pregio con il citato decreto ministeriale ed esclusi dal beneficio dello sconto del 30%.

Sono inoltre destinatari dell’invito dell’INPDAP ad esercitare il diritto di opzione al prezzo di mercato, comunicato loro con note del 30 settembre o del 10 ottobre 2002 (impugnate con l’odierno ricorso contestualmente al citato Decreto Ministeriale del 31 luglio 2002 ed alle presupposte deliberazioni dell’Osservatorio  sul patrimonio immobiliare degli enti previdenziali), reiterato   con la nota del 13 maggio 2003, oggetto di motivi aggiunti.

Essi contestano l’assunzione del parametro del perimetro della zona A, in luogo di quello definito ai sensi della L. n. 392/78, come criterio di delimitazione del centro storico ai fini considerati.

Resistono l’Inpdap, i Ministeri Economia e Finanza, Lavoro e Politiche Sociali e l’Agenzia del Territorio.

La causa passa in decisione all’odierna pubblica udienza.

Come si è visto, la normativa del ’96 (art. 15/2° legge 662/96), nell’introdurre la nozione dell’immobile di pregio, aveva rinviato a successive determinazioni ministeriali la definizione  dei criteri di individuazione del pregio immobiliare. In attuazione di tale rinvio, la circolare ministeriale del ’97 individuava, accanto ad altre tipologie di immobili di pregio, quelli situati nel centro storico come definito ai sensi della legge n. 392/78 (cd. legge sull’equo canone).

La normativa del 2001, invece, nel rinviare alle successive determinazioni ministeriali (su proposta dell’”Osservatorio sul patrimonio immobiliare degli enti previdenziali”) la individuazione delle altre categorie del pregio immobiliare, ha direttamente previsto e confermato, rispetto alla disciplina previgente,  quella degli immobili ubicati nel centro storico urbano (art. 13 L. 401/2001).

Una prima inevitabile osservazione al riguardo è che il legislatore del 2001, per quanto attiene l’inserimento di tale tipologia nel pregio immobiliare, ha sottratto – rispetto al passato – discrezionalità alla normazione secondaria, cui ha lasciato soltanto la facoltà di individuare eccezioni al criterio del centro storico, cioè ipotesi di immobili, ubicati al suo interno, ma, ciò nonostante, non classificati di pregio.

Tale facoltà  derogativa al criterio del centro storico è stata esercitata, come si è visto, in modo esente da censure, con l’esclusione dalla categoria di pregio degli immobili centrali, ma soggetti a piani di recupero, ovvero degradati e con valore a nuovo inferiore alla soglia minima del pregio immobiliare.

Nulla invece ha precisato il legislatore del 2001 circa il significato dell’espressione “centro storico”, limitandosi ad enunciarla, ma senza precisarne in alcun modo la delimitazione, e senza prevedere a tal fine alcuna integrazione in sede di normazione secondaria (come invece aveva previsto l’art. 15, comma secondo, del D.Lgs. 104/96).

Ciò non può significare altro che l’accezione “centro storico” viene recepita, nell’art. 13 della L. 401/2001, dalla disciplina (di produzione primaria e secondaria) in quel momento vigente, ed enucleato nel significato fatto proprio da tale disciplina, che è quello – ripetesi – di perimetro del centro storico definito ai sensi della Legge n. 392/78.

Il rinvio operato dalla Legge 401/2001 ai decreti ministeriali riguarda infatti, soltanto, la eventuale previsione di deroghe al criterio, ma in alcun modo la sua definizione o precisazione, che pertanto non può che rinvenirsi, ex sé, nella stessa legge 401/2001, e cioè nel significato fatto proprio dalle parole dalla stessa utilizzate, che non potrebbe evidentemente essere ricostruito, se non con esclusivo riguardo al quadro normativo complessivo in quel momento già vigente.

Ciò non sembra lasciare alcuno spazio a contestazioni sulla maggiore adeguatezza al fine concreto dell’uno o dell’altro criterio (equo canone o PRG) di delimitazione del perimetro del centro storico.

Vero è che il criterio urbanistico è, verosimilmente, più aggiornato ed aggiornabile; d’altro canto, non può negarsi che esso nasca finalizzato al migliore uso del territorio e non alla determinazione di un valore economico, come invece quello dell’equo canone. Così, non vi è dubbio che, nella materia e nella disciplina giuridica considerata, militano in senso opposto ragioni finanziarie e di politica abitativa, invocate dalle rispettive parti a sostegno delle loro difese.

Tuttavia, sembra al Collegio doversi escludere che il dettato della Legge 401/2001 abbia lasciato al legislatore secondario prima, e all’interprete poi, spazi discrezionali e, rispettivamente, interpretativi, per dare ingresso a simili considerazioni.

Non si tratta, ovviamente, di una (in configurabile) ipotesi di prevalenza della fonte precedente (circolare 30.4.97 Ministero Lavoro) su quella successiva di pari rango o superiore (D.M. Economia e Finanze 31.7.02), ma di materia già compiutamente disciplinata in via primaria (legge 401/2001).

La legge 401/2001 è infatti piuttosto chiara, nella sua letterale formulazione, nel rinviare alle fonti secondarie soltanto la individuazione:

delle altre tipologie del pregio immobiliare;

delle deroghe alla categoria centro storico, direttamente individuata.

Ne segue che l’espressione “centro storico” non può essere interpretata che come significativa di un concetto già in sé completo e definito, senza necessità di alcuna successiva integrazione; concetto il quale, al momento della pubblicazione e della conversione del D.Lgs. 351/2001, non poteva che coincidere con quello in essere nella disciplina di settore di quel momento: il perimetro definito ai sensi della L. 392/78.

Poiché non è contestato tra le parti che gli immobili occupati dai ricorrenti sono esterni a tale perimetro, si ritiene di avere sufficientemente argomentato circa la illegittimità, sotto questo aspetto, della loro inclusione tra gli immobili di pregio, ai fini dell’esercizio dell’opzione ex art. 3 del D.L. 351/2001, conv. in legge 401/2001.

Il ricorso deve pertanto essere accolto, con annullamento, per quanto di ragione dei ricorrenti, di tutti gli atti impugnati, ed assorbimento delle censure non esaminate.

Tale soluzione sconta, evidentemente, il rigetto della eccezione di inammissibilità per difetto di valida procura sollevata dalla difesa erariale, atteso che il mandato risulta regolarmente steso in calce al ricorso.

Spese compensate per la novità e complessità delle questioni.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo per l’Emilia-Romagna, sede di Bologna, Sezione I, pronunziando in via definitiva sul ricorso in epigrafe, lo accoglie e, per l’effetto, annulla gli atti impugnati nelle parti e nei limiti in cui includono gli immobili occupati dai ricorrenti tra quelli di pregio.

Spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’Autorità amministrativa.

Così deciso in Bologna, nella Camera di Consiglio del 4.12.2003.

Presidente F.to Bartolomeo Perricone

Cons. rel. est. F.to Alberto Pasi

Depositata in Segreteria in data 15/03/2004

Bologna, lì 15/03/2004

Il Segretario F.to Silvia Lazzarini